近日，工信部印发了《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》(简称《通知》)，以及《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》(简称《办法》)，工信部有关负责人就产能置换指标交易、方案制定和确认程序等回答了记者提问。
政策出台背景
•为了把国务院文件有关产能置换的要求落到实处，工信部研究制定了《办法》并印发了《通知》。
•化解产能过剩工作的首要任务是把产能盲目扩张的势头压下去，而实施产能等量或减量置换是其中的重要环节。
记者：请介绍下《通知》和《办法》出台的背景。
答：当前，我国部分行业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行业尤为突出，产能利用率均在75%以下，明显低于正常水平。值得关注的是，近年来这些行业产能盲目扩张势头强劲，新增产能速度远大于淘汰产能速度，直接加剧了产能过剩矛盾。据中国钢铁工业协会统计，2011~2012年全国新投产炼钢产能约1.25亿吨。而同期淘汰炼钢产能约3700万吨，新增产能近9000万吨。这些行业产能盲目扩张，不仅带来了产能严重过剩，造成社会资源的严重浪费，还导致能源、资源消耗大幅增加，污染物排放增长过快，引发不少地区雾霾频发等环境问题。
国务院高度重视部分行业产能严重过剩和盲目扩张问题，并就严格控制新增产能和实施产能置换提出了明确要求。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)明确，严禁建设新增产能项目。产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》(国发〔2013〕37号)提出，严格控制“两高”行业新增产能，新、改、扩建项目要实行等量或减量置换。
在2010年国务院印发的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发〔2010〕7号)中，就已提出产能等量或减量置换。但由于没有明确要求和可操作的路径，各地在执行中标准不一，程序不够规范，甚至存在多次置换的问题，没有达到控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。
为了把国发〔2013〕41号和37号文件有关产能置换的要求落到实处，工业和信息化部在前一阶段工作的基础上，对实施产能等量或减量置换相关问题进行了认真研究，经广泛征求意见，研究制定《办法》并印发了《通知》，目的就是明确相关标准、程序和要求，将产能等量或减量置换落实到位，坚决遏制盲目扩张。
记者：将实施产能等量或减量置换作为化解产能过剩的一项重要措施，有什么样的考虑?
答：当前，化解产能过剩工作的首要任务是把产能盲目扩张的势头压下去，严禁建设新增产能项目，而实施产能等量或减量置换是其中的重要环节。在工作方式方法上，不能只用“堵”的办法，而要“疏”、“堵”结合、多措并举。
一方面，要“堵住入口”。在这个方面，国家已出台了非常严格的措施。2013年5月，经党中央、国务院同意，国家发改委、工信部联合印发通知(发改产业〔2013〕892号)，要求各地政府、有关部门严禁核准新增产能项目，坚决停建违规在建项目并进行清理。国发〔2013〕41号文件对这两项工作提出了更加细化的要求，坚决遏制产能盲目扩张势头。
另一方面，也要“预留出路”。要考虑地方发展经济、产业升级和布局调整的现实需要，统筹淘汰退出与转型升级的关系，调动地方和企业的积极性、主动性。实施产能等量或减量置换，是一项给“出路”的政策，既有利于淘汰落后和过剩产能，又有利于推动存量产能调整升级和布局优化，特别是控制产能总量，避免出现“越淘汰越过剩”，缓解地方经济发展与淘汰落后产能、化解产能过剩的矛盾，推动工作尽快取得实效。
政策主要内容
•只有2013年度及以后列入工信部公告的企业淘汰落后和过剩产能，才可用于新(改、扩)建项目产能置换，且不得重复使用。已超过国家明令淘汰期限的落后产能，不得用于产能置换。
•支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中。
记者：《通知》和《办法》的主要内容是什么?
答：《通知》对产能置换工作进行总体部署和安排，要求各地要高度重视，将其作为加快淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、改善环境质量的重要措施，加强与发展改革、国土、环保等部门沟通和衔接，强化责任意识，严格核实把关，确保置换项目真实、产能合理、淘汰期限明确，认真做好置换方案核实确认、公告公示和监督落实等工作。
《办法》共六章二十条，主要从操作层面对产能置换提出了相关要求。明确了实施产能置换目的、原则和范围;明确了置换产能来源和指标换算方法，以及环境敏感区域减量置换标准;明确了支持跨地区产能置换，鼓励地方探索实施置换指标交易;明确了置换方案主要内容，以及方案制订、核实确认和公示公告的程序和要求;明确了置换方案监督落实的相关措施;明确了《办法》适用于各类所有制企业，并根据产业发展情况适时修订。
记者：实施产能置换应把握的主要原则是什么?
答：一是坚持控制总量和优化存量相结合。要求钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业所有新建、改建和扩建项目，必须制定产能置换方案，满足等量或减量置换的要求，实现产能总量控制。同时，指导地方加快淘汰落后和过剩产能，为实施新项目腾出资源、环境容量和市场空间，推动产业布局优化和结构升级。二是坚持市场调节与政府引导相结合。在产能置换工作中，鼓励各地探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能指标交易，发挥市场作用，支持跨地区产能置换，提高资源配置效率。三是坚持统筹考虑和区别对待相结合。考虑不同地区资源优势、环境容量等差异，对产能置换实行区别对待。对京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换，其他地区实施等量置换。
记者：是不是近年来淘汰的产能都可用于新(改、扩)建项目产能置换?
答：为防止钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业产能进一步扩张，控制产能总量，《办法》明确只有2013年度及以后列入工业和信息化部公告的企业淘汰落后和过剩产能，才可用于新(改、扩)建项目产能置换，且不得重复使用。另外，为体现政策公平性，加强与相关产业政策的衔接，《办法》规定已超过国家明令淘汰期限的落后产能，不得用于产能置换。
记者：为什么要实施产能置换指标交易?有什么措施来推进?
答：在当前部分行业产能严重过剩的现状下，既要通过实施产能等量减量置换，防止无序扩张，又要考虑地方利用自身优势调整产业布局、推动转型升级的合理诉求。比如，A省具备发展钢铁的条件，但没有那么多落后和过剩的产能可淘汰来满足等量或减量的要求，而B省有大量的钢铁产能需要淘汰，积累了大量的产能置换指标，但本身又不大可能上钢铁项目。如果给A、B两省留出一个通道，实施产能置换指标交易，一方面解决了A省产能置换指标不足的问题，满足全国整体上不新增产能的要求，另一方面B省可通过交易筹集资金，用于安置职工、产业转型等。此外，在一定程度上也有利于全国范围内的产业布局调整和优化。
为此，根据国发〔2013〕41号文件要求，《办法》明确提出，支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中。鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。为推进产能置换指标交易，《办法》进一步明确了相关措施：一是各省级工业和信息化主管部门组织协调产能置换指标交易，并制定具体交易实施办法，报省级政府同意后执行。二是工业和信息化部搭建全国产能置换指标供需信息平台，为产能置换提供信息服务，并探索建立全国产能置换指标交易平台。
记者：为何要制订产能置换方案并进行确认?如何理解置换方案确认与项目核准(备案)的关系?
答：按照国发〔2013〕41号文件，制定产能置换方案是钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业项目建设的必要条件，主要目的是明确置换项目和产能，确保新(改、扩)建项目不会新增产能。确认置换方案不是许可，而是核实置换项目真实性和产能合理性，并按期纳入淘汰计划，通过公告的形式监督落实淘汰，以防产能置换打折扣、不落实。
置换方案确认不能代替项目核准(备案)。项目核准(备案)仍需按照现行的投资项目核准相关政策规定执行。
记者：为何水泥、平板玻璃行业产能置换方案由地方确认，而钢铁、电解铝行业产能置换方案由工业和信息化部确认?
答：水泥、平板玻璃是区域性产品。2013年12月，国务院发布的《政府核准的投资项目目录(2013年本)》对这两个行业项目投资管理作出调整，水泥项目由省级政府核准、平板玻璃项目不再核准。为与项目投资管理相适应，落实省级政府主体责任，将国发〔2013〕41号文件明确地由工信部确认并公告产能置换方案，调整为由省级行业主管部门确认并报省级人民政府公告。钢铁、电解铝行业项目核准权限目前仍在国务院相关部门，与此相适应，置换方案暂由工业和信息化部确认。随着政府核准的投资项目目录调整，这两个行业置换方案确认也会作出相应调整。
置换方案确认权下放省级行业主管部门，并不是放任不管，而是明确了相关责任，做到权责一致，并从强化事中事后监管的角度提出了相关措施，利用社会公众力量来监督落实。一是明确了可用来置换的淘汰指标范围、产能换算标准，并向全社会公开。二是明确了产能置换方案制定、核实确认和公告的程序和要求，工信部还要组织抽查。三是明确了工作责任，要求相关人员要对置换项目真实性、产能合理性和淘汰时限负责。
记者：产能置换方案制定和确认的程序是什么?
答：首先，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业新(改、扩)建项目企业，按照《通知》相关要求，制定产能置换方案，明确淘汰项目和新(改、扩)建项目基本情况。若涉及跨省(区、市)产能置换指标交易的，还需提供指标出让方省级政府确认意见，以及供需双方省级工信主管部门确认完成交易的意见。
其次，省级工信主管部门核实。确保产能置换方案中的淘汰项目真实、产能合理，明确淘汰期限。
最后，省级政府或工信部确认和公告。水泥、平板玻璃行业产能置换方案，经省级工信部门核实确认后，报省级政府最终确认并向社会公告，同时报工信部发布。钢铁、电解铝行业产能置换方案，经省级工信部门核实确认后，报省级政府向社会公示，同时报工信部。工信部组织专家进行复核，将确认的置换方案向社会公告。
政策落实措施
•利用现有的淘汰落后产能工作机制，通过公告置换方案、淘汰名单，推动置换方案落实。
•产能等量或减量置换是一项过渡性措施，而不是永久性政策。其实施期限暂定至2017年底，并根据产业发展情况适时修订。
记者：如何保证产能置换方案得到很好地落实?
答：实施产能等量减量置换的关键环节是抓好置换方案的落实。《办法》主要考虑利用现有的淘汰落后产能工作机制，通过公告置换方案、淘汰名单，最大限度做到信息公开，发挥行业协会、社会媒体等监督作用，推动置换方案落实。
一是工业和信息化部或省级人民政府需对确认和产能置换方案发布公告，让社会各方面掌握淘汰项目名称、主体设备、产能及淘汰时限，并实时监督。
二是各省级工业和信息化主管部门，按照《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》(工信部联产业〔2011〕46号)要求，将置换方案中的全部淘汰项目，列入年度淘汰落后产能企业名单，并向社会发布公告，组织拆除主体设备(生产线)。
三是工业和信息化部对各地确认的置换方案进行抽查，并组织淘汰落后产能工作部际协调小组成员单位，对各地用于产能置换的淘汰落后和过剩产能情况进行检查，并公开检查结果。
记者：产能等量或减量置换是否会长期地实施下去?
答：产能等量或减量置换是在当前部分行业产能严重过剩的情况下，国家为严禁新增产能、控制产能总量、逐步化解产能过剩矛盾出台的一项过渡性措施，而不是永久性政策。为做好与国发〔2013〕41号文件的衔接，《办法》明确产能等量或减量置换实施期限暂定至2017年底，并根据产业发展情况适时修订。
